环境和气候也歧视穷人,联合国COP27同意建立损失和损害基金
日期:2022-11-24 12:00

文丨邵琬云(美国阿拉巴马大学地理学助理教授,从事环境和社会关系的研究)

联合国气候变化框架公约缔约方大会第二十七次会议 (简称 COP27 上周末( 11 20 日)在埃及沙姆沙伊赫落下帷幕。这次会议是在能源危机、气候危机、全球通胀的大背景下举行的。会议最大亮点是发达国家达成协议同意建立一个损失和损害基金 (loss and damage fund) 以援助深受气候灾害影响的发展中国家。 巴基斯坦由于今年夏天遭遇特大洪水 ,导致一千多人死亡,在这次会议上带领众多发展中国家强烈要求碳排放量大、经济发达的国家给予经济落后、对气候变化影响极其脆弱的国家给予实在的经济援助。这项基金的成立算是在缔约方大会 25 年历史上的一个里程碑。随着越来越多的人深刻地感受到气候变化的影响,早先对气候变化这个事实质疑的声音在各种恶劣极端天气频发的今天也变得越来越弱。可是就谁为气候变化的影响买单这个问题,还是争议不断。我先前也 用囚徒困境解释 过争议的来源。如今,全世界公众尤其是年轻人对环境公正( environmental justice )的呼声日渐增高,建立这个基金也算是与时俱进。

环境公正 通常指的是居住在一个区域的各个人群对当地自然资源的获取和对环境风险的承担应当平均分配的原则。然而放眼全世界,我们看到的却是许许多多环境不公正( environmental injustice )的案例。在美国,很多污染严重的地区往往是少数族裔、贫困人口聚集的地区。

环境污染和少数族裔、贫困人口分布所呈现处明显的地理相关性引起了学者们的关注。被誉为 “环境公正之父”的 Robert Bullard 1979 年以专家证人的身份参与了一项官司。休士顿地区的一些非洲裔居民把西南废物管理公司告上了法庭,原因是该公司计划把一个垃圾填埋场建在一个中产阶级集中居住的郊区,当地超过百分之八十的居民都是非洲裔。这次官司激发了 Bullard 对这项研究的强烈兴趣,由此开启了他的环境公正研究之旅。他此后的多项研究表明,在美国南部,环境污染和灾害往往集中在非洲裔聚集的地区。随着像 Bullard 这样的学者越来越多诸如此类的发现,环境公正运动于 80 年代诞生,从美国蔓延至全世界。从 80 年代到 90 年代,工业国家“出口”到位于全球南方( global south )的第三世界国家的灾害垃圾日益增多,环保组织呼吁加强对洋垃圾的管理。在 1992 年的地球峰会上, 参会代表决定采纳环境公正的多项原则 ,尤其是被影响的个人应当对环境问题知情并参与决策。

近年来,气候公正日渐成为了环境公正的主角。早期工业化、先富起来的国家对大气排放了数十年甚至上百年的温室气体,碳的累积导致了大气组成发生了巨大变化。由此带来的气候变化的恶果已经开始在全球范围内显现。尤其是在很多还未工业化的贫困国家,人们正在遭遇不成正比的经济损失和人身损害。

关于这个损失和损害基金的设置和实施,还有很多的不确定性。就像参会人士评论的一样,这个基金现在还是一个空空的水桶( empty bucket )。从现在到明年的第二十八次会议,各国有一年的时间决定协议实施的具体步骤。作为发达国家首领的美国,在这次会议上同意了建立这个基金。然而考虑到明年 1 月份以后国会众议院就要由一向反对环境和气候政策的共和党人领导,国会能否愿意给这个基金拨款以及拨款数量多少还是大大的未知数。另外,用早已过时的联合国在上个世纪九十年代划分的发达国家和发展中国家名单来决定援助国和受援助国也引起了很多争议。参会代表指出,有的国家比如中国和印度都是碳排放大国,作为世界第二经济体,中国早已不是传统意义上的发展中国家,他们认为中国也应该为气候变化的恶劣影响买单。至于如何确认受援助国,很多人认为对脆弱性( vulnerability )的衡量可以作为一个测量标准。

近年来,脆弱性尤其是社会脆弱性( social vulnerability )是学者、政策制定者和环保人士广泛关注的话题。简单地讲, 社会脆弱性指的是社会对环境破环要遭受的潜在损失 。很多因素可以影响社会脆弱性。比如,人们常说的弱势群体包括:老人、女性、幼童、残疾人、贫困人口、少数族裔都属于社会脆弱性组成人口。从宏观上讲,地理区域内含有弱势群体人口比例高的地方则被归为高脆弱性地带。当气候灾害发生的时候,弱势群体人口比例高的区域会承受非常大的人身损害。

需要指出的是,气候灾害本身并不是导致社会脆弱性的原因,但是气候变化的影响却暴露了深藏在社会内部的不平等和非正义。比如,在 2005 年登陆美国新奥尔良的卡提拉大飓风,淹没了城市大部分区域,尤其是非洲裔和贫困人口居多的社区。 2017 年登陆美国休士顿的哈维飓风,让很多西班牙后裔居多的社区受灾严重。难道气候灾害能辨别谁是脆弱人口吗?这里面隐藏的是深深的社会不平等。环境高风险地区(例如,海拔低,洪泛区,污染源)往往是富人躲之不及的区域,因此房价低,很多少数族裔和贫困人口在没有选择的情况下不得不居住在这些地区。另一方面,在环境公正这个研究领域,学者们还在辩论究竟是脆弱人口迫于经济压力选择居住在高风险区?还是环境污染的工业往往选择建在脆弱人口居多的地区因为他们缺少政治权力?这个复杂的因果关系还需要大量的研究来解开。但是脆弱人口承担的不成比例的灾害恶劣影响,是显而易见和毋庸置疑的。放眼世界,很多第三世界国家人口发展迅速,位于低海拔区域。比如,深受季风影响的南亚国家孟加拉国,境内多条河流,最终汇聚孟加拉湾,本身就易遭洪涝灾害。在气候变化的大背景下, 加上急速扩张的城市化进程 让这个国家要面临的洪水风险大大地提高。另外,不断上升的海平面会让孟加拉国的国土在未来五十年大面积缩减。南亚地区在二战后由于宗教信仰的差异经历多次冲突,邻国之间并非友好相待,大量人口面对失去家园的未来将何去何从?这些都是影响国际关系的重要因素,就像我先前在文章中指出的,气候变化会是倒下的第一个多米诺骨牌。

COP 27 要建立损失和损害基金是一个好的开始。尽管上空还笼罩着一大块不确定的乌云,发达国家终于意识到占领推进环境公正这个道德高地的重要性。基金可以帮助对气候灾害高度脆弱的国家增强自身的防灾、抗灾、灾后重建的能力。经验告诉我们,从计划到实施从来都是一个漫长的过程。收集资金和分配资金都将成为各国新一轮的利益博弈。

责任编辑:李昂

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